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体彩20选5开奖号:關于我國人民調解法實施中三個重要問題的對策思考 楊崢嶸

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体彩20选5复式计算器 www.kmdvf.com                                                                        楊崢嶸
                          湖南省人民調解研究基地負責人、湖南商學院法學院院長、教授、博士。

 

  中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議于2010年8月28日通過,自2011年1月1日起施行的《人民調解法》,是具有中國特色的社會主義法律制度的重要組成部分。筆者曾經有幸參與本法起草、全國人大常委會主持的論證和學習、宣講以及人民調解的考察調研等活動,深刻體會到了作為我國基本法之一的《人民調解法》的頒布實施,有效規范和促進著我國人民調解的法制化與科學化建設,極大地鼓舞著我國數十萬人民調解組織和數百萬人民調解員的工作積極性與創造性,有力推進著我國新時期人民調解不斷上新臺階、上新水平,對社會和諧、經濟發展發揮著非常重要的作用。同時,筆者認為,當前,在我國《人民調解法》貫徹實施中有以下三個方面的問題比較重要,值得我們重視和需要思考研究與探索解決。

一、關于《人民調解法》配套制度的協調建設問題
人民調解,這個植根于中國大地、為中國民眾尤其是基層民眾廣為熟稔的矛盾糾紛解決方式,因其獨特的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟解決的中國特色而被譽為“東方經驗”或“東方一枝花”。我國《人民調解法》的出臺,被認為是為中國“東方經驗”立法,具有重要的時代價值和深遠的歷史意義,而且受到了國際社會的好評,這是十分難能可貴的。但是,筆者感到該法的頒布實施,較之于我國的其他法律頒布實施,其效力定位及其配套制度建設與協調實施效果顯得空乏、力薄。主要表現在:
(1)該法規定的執行力軟弱。包括對實施該法的主體規定及其實施效果的法律要求、保障措施的法律約束、執行力度的監管與評價及其法律后果等,剛性不足。
(2)該法實施的配套制度比較空缺。目前除了2011年3月21日由最高人民法院審判委員會第1515次會議通過、自2011年3月30日施行的最高人民法院《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》的一個司法解釋以外,還沒有建立更加科學、系統、高層、有效的其他的配套制度,而且體系性不夠。比如:①關于保障調解員隊伍規范化、專業化、高水平、高素質建設的問題;②關于中央與地方各級的管理體制及其職權職責規定、基層政府與村居委會調解組織的相互關系以及調委會的職能與調解員職責的關系確定和工作職責的規定問題; ③關于嚴格執行“人民調解委員會調解民間糾紛,不收取任何費用”的法律規定與現實中的調解工作經費、調解人員勞動報酬的安排及其使用和管理的問題;④關于人民調解與司法調解、行政調解、刑事和解、仲裁調解制度的對接適用及其與社會調解互動問題;⑤關于人民調解與社會管理及其公共服務的協調建設發展問題等。
(3)該法對配套實施制度的立法安排與授權不明。比如,實施該法第16條關于人民調解員因從事調解工作致傷致殘、生活發生困難的,當地人民政府應當提供必要的醫療、生活救助;在人民調解工作崗位上犧牲的人民調解員,其配偶、子女按照國家規定享受撫恤和優待。對從事該事項的申報、審核、批準工作的責任主體應當是誰,救助、撫恤和優待的標準是什么?又如,鄉鎮級設立的調解委員會與本鄉鎮轄區內的村調委會之間、調解委員會與調解委員會之間、調解員與當事人之間,如果發生了矛盾、出現了問題,應當由誰處理解決、按什么規定、如何處理解決等,沒有予以明確。
面對《人民調解法》的定位定性問題及其需要還是不需要建立配套實施制度的問題,存在不同的觀點和看法。有觀點概括認為:《人民調解法》的定位雖然是一部基本法,但是實施配套措施不宜制度化。其理由在于,《人民調解法》規定了人民調解委員會是由村民委員會、居民委員會設立,或者由企業事業單位和鄉鎮、街道、社會團體、其他組織根據需要設立的調解民間糾紛的群眾性組織。具有顯著的組織建設的基層性和群眾性、制度建設的自治性、工作對象的民間性。在這種情況下搞好人民調解,其關鍵在于充分依靠群眾的積極性和創造力,國家已經發布了該法律,有了依法辦事的基本框架和要求就可以了,政府不宜具體干預為好,否則會引來不利于基層民主建設之嫌。比如其調解隊伍建設、調解任務和職責的安排、調解組織之間等內部矛盾處理,由其基層民主自治辦法解決為宜;其經費問題,政府和社會適當支持即可,也要控制當事人“調解糾紛不花錢、不花錢愛鬧糾紛”的不良局面;并且,人民調解只是解決社會矛盾的途徑之一,而且本來是“軟化”手段的社會治理,過于建立調解法的實施配套制度,擔心會轉化為“硬化”后果。
筆者對上述觀點持不同的看法,以主張加強建立《人民調解法》配套實施制度建設。要說明這個問題,需從3個方面進行思考:
(1)需要思考好《人民調解法》規定的人民調解組織和工作的性質與我國新時期人民調解的性質特征有聯系但不是同一回事,且各有意義與目的?!度嗣竦鶻夥ā飯娑巳嗣竦鶻馕被崾怯紗迕裎被?、居民委員會設立或者由企業事業單位和鄉鎮、街道、社會團體、其他組織根據需要設立的調解民間糾紛的群眾性組織。它具有顯著的組織建設的基層性和群眾性、制度建設的自治性、工作對象的民間性特征,這是對的。然而,人民調解作為一項建設社會主義和諧社會的事業來說,它本質上具有“人民性”、“公益性”、“專門性”這三大特征。其一,突出人民調解具有“人民性”特征,體現了人民調解繼承的光輝歷史和光榮傳統。人民調解為全體人民和全社會服務,讓“全國人民”關心、支持、投入人民調解,具有經濟、社會和政治的時代意義。其二,突出人民調解具有“公益性”特征,有利于充分調動起各級政府和全社會各個方面增強人民調解工作的積極性和采取有力措施為人民調解的“公益事業”提供可靠的經濟支持,確保人民調解真正做到其“無償性”(不收費)。事實上,無論從我國社會主義市場經濟體制建立和以人為本構建社會主義和諧社會的要求來看,還是從芬蘭等許多國家調解事業的建設經驗來看,我們把人民調解確定為具有“公益性”的特征,并以此提高意識,切實搞好人民調解,建立相關制度,是完全必要的,也是富有時代新意的。其三,強調人民調解具有“專門性”的特征,以利于實現人民調解以專門組織、專門隊伍、專業人才、專門職能之目的,并且從人員編制、管理機制、培訓教育等進行統籌安排,強化保障。
(2)需要思考好《人民調解法》的立法追求和有效實施,以求依法有效地促進人民調解事業的健康順利發展?!度嗣竦鶻夥ā紛魑夜徊炕痙傻畝ㄎ?,在吸納我國現有其他法律、行政法規以及地方性規章中有益內容,創新思維,科學規范人民調解工作原則、工作效能、體制機制、人員隊伍、獎懲措施等,促成其實現制度體制構建的路徑和要求,應當構建配套的制度。
(3)需要思考好統一確立和保證人民調解的有效合力和社會效果。調解是一項社會系統工程,特別是當今法制建設的新時期和經濟發展的快速期,保持和發揚人民調解“無償性”的傳統,發揮人民調解息事寧人的“社會公益”作用,以及注重學習參考國外好的做法和經驗,創建我國《人民調解法》的配套實施制度,是很有必要的。
因此,可以考慮加強和完備《人民調解法》的以下配套制度建設:其一,關于人民調解員隊伍規范化建設制度;其二,關于人民調解科學化管理體制機制建設制度;其三,關于人民調解經費保障制度;其四,關于人民調解與司法調解、行政調解、刑事和解、仲裁調解和其他調解方式對接適用制度;其五,關于人民調解工作評估考核制度等。

二、關于司法行政部門實施人民調解法的職能職責問題
在依法治國與加強法治政府建設和服務政府建設的過程中,政府的職能職責原本是由法律明確規定。在《人民調解法》中,第5條規定了國務院司法行政部門負責指導全國的人民調解工作,縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區域的人民調解工作;第10條規定了縣級人民政府司法行政部門應當對本行政區域內人民調解委員會的設立情況進行統計,并且將人民調解委員會以及人員組成和調整情況及時通報所在地基層人民法院;第14條第2款規定,縣級人民政府司法行政部門應當定期對人民調解員進行業務培訓。
為此,在實施《人民調解法》的過程中,關于司法行政的職能職責問題有三種觀點。第一種觀點認為:依照《人民調解法》的規定,司法行政部門的職能只有“負責指導”、“統計和通報”、“業務培訓”三項,而且其中的“統計和通報”、“業務培訓”職能由地方縣級人民政府司法行政部門行使。應當依法從嚴遵守,否則會導致越權擴權之嫌。第二種觀點認為:依照《人民調解法》的規定,可以理解為司法行政對人民調解工作分別享有“負責”、“指導”、“統計”、“通報”、“業務培訓”既相互聯系又相對獨立的多項職能職責,應當認真理解和努力實施各具體的職能和職責。第三種觀點認為:《人民調解法》規定了本法的實施體制機制,構成了一個層次分明的網狀。有關于國家(第6條、第16條),關于國務院司法行政部門、縣級以上地方人民政府、縣級以上地方人民政府司法行政部門、基層人民法院(第5條),關于當地人民政府(第16條),關于鄉鎮、街道以及社會團體或者其他組織(第34條)、村民委員會、居民委員會、企業事業單位(第9條)的人民調解委員會。在這個職能體制網狀中,其依法明確了:①國務院司法行政部門對地方各級司法行政的內部具有“負責”管理職能;②國務院司法行政部門對地方各級司法行政部門以及全國范圍內的人民調解工作具有“指導”職能;③縣級人民政府司法行政部門對本行政區域內人民調解委員會的設立情況有“統計”職能、人民調解委員會以及人員組成和調整情況有向所在地基層人民法院“通報”職能、定期對人民調解員“業務培訓”職能;④各級司法行政部門對轄區內的人民調解工作有“負責和指導”的全面職能。
筆者贊同第三種觀點:司法行政部門應當對人民調解工作享有全面“負責和指導”、“通報和協調”、“支持和幫助”的職能職責。也就是說,我國司法行政部門應該上下一致,主動自覺地牽頭承擔起人民調解工作的建設發展任務。因為:
其一,我國的人民調解事業,具有中國共產黨領導的光輝歷史和成功經驗,司法行政有弘揚人民調解的社會責任。在我國革命時期的1944年5月,謝覺哉在寫給邊區各法庭庭長、各縣司法處長的工作指示信中,強調了“人民調解”的意義,提出了三種“人民調解法”。在延安時期,人民調解成為黨的主要司法政策之一,把人民內部的調解擺在首要位置,增強了干部和群眾的法制和道德觀念。新中國成立后,全國各地采取不同的形式,大力開展“人民調解”工作。1954年3月,政務院公布《人民調解委員會暫行組織通則》,1989年國務院公布施行《人民調解委員會組織條例》,以后又不斷加快了人民調解制度建設和工作推進,直到《人民調解法》的頒布實施,不斷發展完善“東方經驗”。據統計,目前我國共有人民調解組織80多萬個,人民調解員490多萬人,形成了覆蓋城鄉的人民調解網絡,為減少和化解社會矛盾、維護社會和諧穩定發揮了越來越重要的作用。
其二,負責和指導人民調解工作,是黨和國家依法直接賦予司法行政部門的工作職能和職責。比如《人民調解法》第5條關于基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛(個案性)進行“業務指導”的規定,改變了我國《民事訴訟法》第16條關于基層人民政府和基層人民法院指導人民調解委員會(整體性工作)的規定。那么,司法行政部門依法履行我國人民調解工作“負責指導”的職能職責,理當責無旁貸,應該全力以赴。
其三,司法行政部門自成立和恢復以來,在長期履行人民調解負責和指導的職能職責中,作出了巨大貢獻,產生了良好影響。對今后的人民調解工作的負責和指導,有著堅實的基礎,有能力也應該依法強化職能職責、充分發揮自身優勢、取得全社會的支持、調動各方面的積極因素、全面開創我國人民調解工作新局面。

三、關于“民間糾紛”法律定義及其人民調解工作范圍問題
“民間糾紛”的名詞概念,在我國《憲法》第111條第2款,《民事訴訟法》第16條,《人民調解法》第1條、第2條、第3條、第4條以及第5條、第7條、第21條、第
22條、第34條等均已明確使用,還有黨和國家的文件以及法規和規章中也明確使用。對民間糾紛這個名詞,人們似乎有些了解、似乎有些明白,但我國至今還無法律上的確切定義與解釋。
要不要針對立法中使用的“民間糾紛”名詞概念作出法律上的定義和解釋?有意見認為:追求對“民間糾紛”進行法律上的明確定義沒有很大的必要。因為:
其一,民間糾紛作為一種社會現象,從社會角度來說,大多數人們對民間糾紛的含義大體上可以理解就行了,不必要采取法律上的嚴格定義。
其二,時代在發展變化著,民間糾紛的含義會隨著社會的變化而發生改變,如果現在對其予以法律定義以后可能還會進行修改、需要重新定義,這樣一來反而會影響法律的嚴肅性和穩定性。
其三,我國《人民調解法》作為人民調解專門的法律,對于民間糾紛沒有作出規定性的定義和解釋,可以說既是立法上的技術處理,又是對調解委員會調解工作范圍有意采取的彈性安排??梢曰瘓浠八?,由于人民調解是我國社會和諧穩定的重要基礎性工作,而且與社會其他方面的關聯性比較大,廣大人民群眾也很支持和樂于適用調解的方法來解決處理相互間的矛盾糾紛,加之我國《憲法》和其他法律法規都未曾統一對“民間糾紛”下過定義。所以,《人民調解法》的出臺,也就繞開了對“民間糾紛”專門下定義的問題。
其四,作為行政規章性文件的司法部1990年4月19日發布的《民間糾紛處理辦法》第3條做過解釋:民間糾紛,即公民之間有關人身、財產權益和其他日常生活中發生的糾紛。盡管這個文件沒有規范的法律上的意義,但還是定義過,有參考和引用的價值。
對于此問題,筆者思考認為:對法律上已經使用著的“民間糾紛”這個名詞概念,予以法律定義 ,不是沒有必要,而是很有必要。理由有三:
其一,法律上使用的名詞概念,有其適用的目的意義,應當要有其特定的定義與解釋?!懊竇渚婪住?,已經是憲法和法律中具有專用性的概念,應當予以明確定義,這樣做有利于對法律正確地實施和準確地適用。
其二,法律具有穩定性,法律上的名詞概念同樣具有穩定性。那么,需要對法律中的重要的名詞概念進行定義。由于法律也不是一成不變的,所以,不能擔心法律隨著時間的推移或者事務的發展變化而影響著法律上名詞概念定義的準確性問題,更不能因為有如此的顧慮而放棄對其予以定義,也不必要等到條件完全成熟后再來定義。同時,應當避免既不是為了對概念的定義而定義,也不是不重視概念定義而故意不定義的做法,尤其是法律內容的概念定義和概念解釋。
其三,對“民間糾紛”這個名詞概念進行法律上的定義,直接關系著人民調解委員會的調解工作范圍和工作要求的法律確定性問題。從現行法律中可見:①我國《人民調解法》第1條規定為了完善人民調解制度,規范人民調解活動,及時解決民間糾紛,維護社會和諧穩定,根據憲法,制定本法;第2條規定人民調解,是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法,促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議,解決民間糾紛的活動;第3條規定人民調解委員會調解民間糾紛,應當遵循的原則;第4條規定人民調解委員會調解民間糾紛,不收取任何費用?!度嗣竦鶻夥ā坊乖詰?條、第7條、第21條、第22條、第34條等使用了民間糾紛的名詞概念和提出了一些要求。②我國《憲法》第111條第2款規定居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會,辦理本居住地區的公共事務和公益事業、調解民間糾紛、協助維護社會治安,并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。③我國《民事訴訟法》第16條規定人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下,調解民間糾紛的群眾性組織;該條同時規定了人民調解委員會調解民間糾紛,如有違背法律的,人民法院應當予以糾正。④我國村民委員會組織法第7條規定村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會。我國居民委員會組織法第3條規定了居委會的四大工作任務之一是調解民間糾紛。
綜括上述法律的規定可以知道:人民調解委員會是專門從事調解工作的法定組織;人民調解委員會具體調解的是“民間糾紛”(個案)。既然如此,從法律上規定什么糾紛是屬于“民間糾紛”,是應當或者可以由人民調解委員會調解處理的?調解委員會應當或者怎樣調解這樣的“民間糾紛”,哪些是人民調解委員會應當注意的?人民調解委員會在從事這樣的“民間糾紛”調解處理工作中有著怎樣的權利和義務、責任和后果?通過對“民間糾紛”予以法律上的準確的定義和解釋,也就明確了人民調解委員會的工作范圍、職責要求。所以,對“民間糾紛”進行法律定義對規范人民調解顯得十分重要。
從法律上應當對“民間糾紛”作出怎樣的定義,才能適合我國《人民調解法》以及其他法律的要求,并以此達到適應和科學規范人民調解?這是一個比較難的問題。為此,筆者認為,對“民間糾紛”概念的法律定義和解釋,可結合以下幾個方面的情況綜合思考確定。
一是做好對“民間糾紛”概念的一般理解,以適合社會傳統觀念。首先,筆者從查找的社會文化資料來看,①吉林攝影出版社2002年9月第1版《現代漢語辭?!返?57頁解釋,“民”:古代指平民,與“君”、“官”對稱;現在指有別于軍人和政府工作人員的人民群眾;“民間”:指勞動人民中的;平民自愿組織的(民間團體);不是官方的(民間往來、民間貿易);該書第567頁“糾紛”:爭執的事情。為此,把民間與糾紛兩個詞加起來可以理解為:民間糾紛是非官方之間發生爭執的事情。②商務印書館2005年6月第5版《現代漢語詞典》第950頁解釋,“民間”:人民中間(民間音樂);人民之間,非官方的;該書第728頁,“糾紛”:爭執的事情。為此,把民間與糾紛兩個詞加起來可以理解為:民間糾紛是非官方之間發生爭執的事情。③網址://wiki.cnki.com.cn/HotWord/472582.htm,民間糾紛:發生在人民群眾之間的民事權益爭執和輕微刑事行為所引起的糾紛。民間糾紛有廣義和狹義之分。廣義的民間糾紛包括發生在民間的一般民事糾紛、重大復雜的民事糾紛和輕微的刑事糾紛。狹義的民間糾紛則是指發生在民間的,國家法律不主動強制干預的,并且允許當事人自愿協商解決??梢運?,兩本語言文字工具書關于“民間糾紛”概念的解釋相似——非官方之間發生爭執的事情。網上的解釋比較文字工具書的解釋要明晰、寬泛些。
二是理清“民間糾紛”名詞概念的規范性定義和解釋,為現行法定性定義打好基礎。關于“民間糾紛”概念, 1990年4月19日司法部發布的《民間糾紛處理辦法》第3條規定:民間糾紛,即公民之間有關人身、財產權益和其他日常生活中發生的糾紛。現在分析該規定所作的定義發現:只是把民間糾紛確定為公民之間的糾紛;僅指關于人身權益和財產權益以及其他日常生活中的糾紛;專指已經發生了的糾紛。這樣的定義在當時是可行的、是適合的。但是,已經不太適合我國當前情況。我國在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、各種矛盾凸顯疊加的今天,民間矛盾糾紛逐漸從傳統的婚姻家庭、鄰里關系、小額債務、輕微侵權等常見多發的矛盾糾紛,向土地承包、拆遷安置、環境?;?、醫患糾紛等社會熱點、難點糾紛擴展。其矛盾糾紛的內容與過去相比變化了,當事人也變化了,不再只是公民了,有的是法人與公民、法人與法人了。那么,過去的此規章曾經對“民間糾紛” 概念作出過的定義,我們現在就應當改變和修正??梢勻∑洹壩泄厝松?、財產權益和其他糾紛”的用語,改其“公民之間”為“當事人之間”、“日常生活中發生的”為“需要調解的”。合成為:“民間糾紛,即當事人之間發生的因人身、財產權益和其他需要人民調解委員會調解的糾紛”作為參考。
三是可以推定2011年3月21日最高人民法院審判委員會第1515次會議通過的《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》第4條規定:有下列情形之一的,人民法院不予受理:確認身份關系的;確認收養關系的;確認婚姻關系的。推定為:人民法院不予受理的關于確認身份關系、確認收養關系、確認婚姻關系的人民調解協議,是屬于不能由人民調解委員會調解的糾紛。
四是雖然我國其他法律法規還沒有對“民間糾紛”作出規范性的定義和解釋,但是在法律實踐和理論中,已經形成了一些比較明了的習慣性概念,可以予以考慮。比如基于商業貿易等活動而引起的糾紛稱為商事糾紛,它具有內容的營利性、大標的性和適用法律的商法性、公法性及其處理的公權力性等特征。比如基于行政機關之間或行政機關同企事業單位、社會團體以及公民之間由于行政管理而引起的糾紛稱為行政糾紛,它具有形式上的行政爭議和行政案件、主體上的民與官、處理上適用行政法等特征。比如以經濟權利義務為內容的經濟糾紛,包括了經濟合同糾紛,如買賣、借款、承攬、建設工程、技術合同等糾紛和經濟侵權糾紛。如知識產權、所有權、經營權等侵權糾紛。比如以民事法律權利義務為內容的民事糾紛,一般是因為違反了財產所有關系和人身關系的民事法律規范而引起的,如離婚、損害賠償、房屋產權、合同、著作等權糾紛,其特點主要是主體之間法律地位平等、可處分性。
五是應當考慮依據現有法律明確禁止適用調解的因素。比如刑事案件、行政處罰案件、損害國家利益和社會利益的案件等。
六是分析刑事案件中的附帶民事、行政案件中的賠償等是否可以適用人民調解。
七是不是以民事責任后果為請求和目的具有公法性的糾紛,不屬于民事性民間性糾紛。
筆者為此試定義補充于《人民調解法》:本法中所稱“民間糾紛”,是指當事人之間發生的民商事權益、人身權益和依法需要人民調解委員會調解的糾紛。
筆者的上述試定義,有三點含義和特點比較明顯:其一,使用“當事人之間”的提法,擴展了民間糾紛當事人的范圍,不再只限于過去安排的“公民之間”。其二,使用“民商事權益、人身權益和依法需要人民調解委員會調解的”提法,擴展了民間糾紛的種類和內容。其三,包含了有利于實施《人民調解法》第17條關于人民調解委員會申請調解、主動調解、不得調解和第21條關于調解民間糾紛應當及時、就地進行,防止矛盾激化以及第25條關于人民調解員在調解糾紛過程中,發現糾紛有可能激化的,應當采取有針對性的預防措施;對有可能引起治安案件、刑事案件的糾紛,應當及時向當地公安機關或者其他有關部門報告的要求的總體內容。