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河北体彩20选5:棚戶區改造中化解房產糾紛的關鍵問題及銜接路徑探析

發布時間:2017-08-22 09:15:33  瀏覽次數:1870
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体彩20选5复式计算器 www.kmdvf.com                                                                                   唐菲                北京市豐臺區南苑街道司法所副所長。

    棚戶區房屋大多始建于20世紀五六十年代,最早建于新中國成立前?!拔堇鐨“爰?,頭頂能望天,四世同堂住,睡覺肩挨肩?!閉饈橋锘蠖嗉彝ゾ幼√跫惱媸敵湊?。2009年,南苑棚戶區改造工程全面啟動,成為北京城南發展計劃中一項重點工程。伴隨著拆遷改造工程的開展,因家庭房產引發的各種法律訴求、矛盾糾紛也在日趨增多。在3000余戶涉拆居民之中,近60%的居民存在有關房產方面的法律訴求,因房產爭議引發的矛盾糾紛占據棚戶區矛盾糾紛的90%以上。因此,有效化解棚戶區房產糾紛成為維護地區穩定、助推棚戶區改造的迫切需求。本文結合棚戶區房產糾紛的主要特點和類型,重點就化解棚戶區房產糾紛的關鍵問題、銜接路徑提出了一些想法與建議。
一、棚戶區房產糾紛的特點和主要類型
根據南苑棚戶區改造政策的規定,被拆遷人的安置建筑面積按照被拆遷人原房建筑面積的1.7倍予以認定。正是這種優惠政策所帶來了巨大的利益,涉拆房屋便成為家庭成員爭奪的焦點。這種家庭內部之間的房產紛爭已經在棚戶區呈現了集中化、易激化的趨勢,成為棚戶區刑事傷害案件、惡意上訪事件的主要源頭。從總體來看,棚戶區房產糾紛的特點主要表現在以下幾個方面:
(1)就糾紛主體而言,具有家庭結構復雜、低收入群體化的特點。棚戶區居住的大部分家庭是子女眾多、幾代同堂,而且相當部分家庭仍處于最低生活保障的水平。就家庭結構而言,棚戶區家庭的二代成年子女往往人數較多,且二代子女又組建了三代家庭,因此,龐大而復雜得多代家庭系統成為棚戶區的一大特點。就家庭經濟狀況而言,由于棚戶區的經濟發展本身就比較滯后,在棚戶區定居下來的家庭都是一些下崗失業、老弱病殘等住戶,基本處于低收入的經濟狀況。因此,居住面積小、家庭人口多、購房能力差等諸多因素,導致了家庭成員就有限資源分配你爭我奪的局面,成為了棚戶區改造中家庭房產紛爭和拆遷安置爭議的主要根源。
(2)就糾紛內容而言,具有財產權利訴求、居住權利保障相互交織的特點。由于棚戶區改造針對涉拆房屋采取貨幣補償和實地安置的方式,這將直接影響到家庭成員的房產份額分割、涉拆房屋權屬等實際切身利益。在常見的棚戶區房產糾紛中,首先,家庭成員往往就涉拆房屋份額的分割問題,發生有關財產權利“有與無”、“多與少”的爭議;其次,在“涉拆面積小、利益主體多”的情況下,家庭成員基于爭奪安置房屋產權的目的,往往就涉拆房屋的權屬問題,發生產權歸屬哪方的爭議;最后,在“安置面積小、困難家庭多”的情況下,由于棚戶區拆遷政策是以面積置換為主,而平房具有“面積小,間數多”的特點,一旦置換成樓房之后,雖然面積擴大,但是間數不足,無法滿足多代同堂共居家庭的要求,這就必將產生關于居住權利保障的爭議??杉?,財產權利與居住權利之爭成為棚戶區房產糾紛的本質所在。
(3)就表現方式而言,具有由家庭內部對抗演化社會外部危害的特點。當前棚戶區房產糾紛呈現出復雜性、普遍性、持續性和易激化的特征,不少棚戶區家庭因房產爭議,出現家庭成員惡意互毆、與拆遷辦的激烈對抗、到政府纏訪群訪等不良后果。從表象來看,棚戶區房產爭議是存在家庭中普遍存在的內部矛盾,但是這些矛盾糾紛的解決與拆遷政策的運用、政府的正確引導有著密切的關系。在引導不及時、調處不恰當的情形之下,往往造成合法的法律訴求向不合法表達途徑轉化,民事案件向治安案件、刑事案件激化,確定性的矛盾糾紛向不確定性的危害后果演化,最終導致家庭內部對抗外化成對政府、社會的惡性影響。
根據棚戶區房產糾紛產生的法律關系不同,將棚戶區常見的房產糾紛分為以下三大類型:
(1)因繼承產生的涉拆房產糾紛。棚戶區大多涉拆房屋為祖輩、父輩留下的遺產,由于房屋在析產之后才能確定拆遷安置的對象,繼承權利人往往就遺產分配發生爭議。從繼承主體來看,主要是第一順序繼承人之間的糾紛,即被繼承人的配偶、子女、父母,以及盡到主要贍養義務的喪偶兒媳、女婿。從繼承方式來看,主要是依據法定繼承確定遺產的分配份額的爭議,以及關于確定遺囑效力的爭議。從爭議標的物來看,一是在房多可分的情況下,當事人往往就所分面積差價發生爭議;二是在房少難分的情況下,只能采取折價補償方式分割共有房產,當事人往往不希望得到折價補償,而希望獲得房屋的實際產權,由此房屋產權的歸屬問題必然產生爭議。
(2)因婚姻產生的涉拆房產糾紛。棚戶區涉拆房屋為夫妻一方名下財產,往往基于解除婚姻關系或配偶死亡的原因發生析產爭議。在此類糾紛中,確定房屋是否為夫妻共同財產成為爭議的焦點。根據房屋取得的時間不同,既有婚前取得的房產,亦有婚后取得的房產。根據房屋權屬的性質不同,既有私有產權房屋,也有公有產權房,其中公房在實務中是不能析產處理。根據取得方式的不同,有受父母贈與的房產,有繼承所得房產,還有將單位公房購買后轉成的私房。因此,棚戶區由婚姻關系產生的房產糾紛,需要結合房屋的權屬性質、取得時間及方式,來確定是否屬于夫妻共同財產。
(3)因共居產生的涉拆房產糾紛。涉拆房屋的共同居住人權益保障,是棚戶區拆遷安置中的難點,也是處理棚戶區房產糾紛的瓶頸。一種情況是涉拆公房的承租人死亡后,多個共居人主張優先承租權或主張居住權,在內部達不成協議時,如何確定合法有效承租人成為處理此類糾紛的難點。另一種情況是“共居人員多、安置面積小”,由于棚戶區拆遷政策是以面積置換為主,當安置面積無法滿足“多成員家庭”的居住要求,這就必將產生關于共居人主張居住權保障的糾紛。由于當前關于居住權的法律規定尚不完備,處理這兩種糾紛需要從法律原則、政策規定中尋找依據和支持。
二、化解棚戶區房產糾紛的幾個關鍵問題
從上述棚戶區房產糾紛的特點和主要類型來看,有效化解這些房產糾紛的主要法律依據包括有《物權法》、《繼承法》、《婚姻法》以及公有住房租賃方面的地方性法規。本章節中結合這些法律的規定,立足法律實務需要,重點闡述化解棚戶區房產糾紛的幾個關鍵問題。
(1)確定涉拆房屋的權屬性質。棚戶區涉拆房屋的權屬狀況存在兩種性質,一是私有產權,二是公有產權。在涉拆房屋屬于私產的情況下,房產糾紛往往能夠依據《繼承法》、《婚姻法》等法律規定進行析產分配,從而進一步明確涉拆房屋的歸屬問題。在涉拆房屋屬于公房的,則情況有所不同。所謂公房即公有住房,國有住宅。它是指由國家以及國有企業、事業單位投資興建、銷售的住宅,在住宅未出售之前,住宅的產權(處分權、收益權)歸國家所有。目前,居民租用的公有住房,按產權人的不同分為三大類:一是直管公有住房,是由政府房屋管理部門直接進行接管;二是單位自管公房,是產權歸國有制單位所有的住房;三是歸行政事業單位所有的住房。棚戶區改造中,主要屬于上述前兩種類型,公有住房的使用人與產權單位之間存在的是租賃關系,對房屋而在法律上存在只能對享有占有、使用、部分收益和限制處分的權利。由于立法上的不完善,在棚戶區涉拆公房原承租人去世的情況下,確定公房的繼續承租人缺乏完備的法律依據,成為了棚戶區拆遷安置中的一大難點。
(2)界定參與析產的權利人范圍。析產的前提是房屋屬性必須是私產,否則不能進行析產。因離婚產生的房產糾紛中,在確定房屋屬于夫妻共同財產的前提下,夫妻雙方都有權主張對房產進行分割。因繼承產生的房產糾紛中,在沒有遺囑的情況下,依法確定法定繼承人的范圍。根據《繼承法》第10條、第12條的規定,第一順序繼承人包括配偶、子女、父母,以及盡了主要贍養義務的喪偶兒媳、女婿。由于棚戶區建筑年代久遠,不少老人存在喪偶再婚的情形,所以應當注意養子女和有扶養關系的繼子女、養父母和有扶養關系的繼父母都是屬于第一順序的繼承人范圍。在第一順序繼承人被繼承人的子女先于被繼承人死亡的,由被繼承人的子女的晚輩直系血親代位繼承。沒有第一順序繼承人繼承的,由第二順序繼承人(兄弟姐妹、祖父母、外祖父母)繼承。在有遺贈扶養協議、遺囑的情況下,則依據遺贈、遺囑的內容確定受遺贈人、遺囑繼承人的范圍參與遺產的分配。
(3)界定房屋析產的范圍。在棚戶區房屋析產中,一個重要環節就是要界定析產的范圍。第一種情形是夫妻之間的房屋析產,首先要確定涉拆房屋是夫妻共同財產,還是夫妻一方個人財產。根據《婚姻法》的規定,認定為夫妻一方個人房產的范圍主要包括:①一方的婚前購買、繼承的房產,除另有約定之外,不因婚姻關系的延續而轉化為夫妻共同財產。②婚前夫妻一方父母贈予子女的房產,以及婚后夫妻一方父母明確贈予一方的房產。認定為夫妻共有房產的范圍主要包括:①婚后用雙方共同財產購買的房屋;②由一方婚前承租、婚后用共同財產購買的房屋;③婚后夫妻一方父母贈予的房產;④婚后夫妻一方繼承的房產。因此,系確定為夫妻共有財產的涉拆房屋,在一方去世后,應當先將共有房產的一半份額分出為配偶所有,其余的才被列入繼承析產范圍。第二種情形是繼承人之間的房屋析產。此類析產范圍需要依據遺產分割的優先順序。根據《繼承法》的規定,遺贈扶養協議優于遺囑繼承、遺贈,遺囑、遺贈優于法定繼承。因此,依據法定繼承進行房屋析產的范圍包括:①不屬于遺贈、遺囑范圍之內的房屋;②遺囑繼承人喪失繼承權的或者放棄繼承;③受遺贈人放棄受遺贈的房屋;④遺囑繼承人、受遺贈人先于遺囑人死亡的。
(4)確定房屋析產的分配方式。在涉拆房屋析產中,依據《婚姻法》、《繼承法》的有關規定,應當遵循以下基本原則:①自愿協商的原則,在充分尊重當事人意思自愿的基礎上進行房產分割。②權利平等原則,共有人享有平等分割共有房產的權利。③照顧弱勢群體原則,在繼承析產中,對生活有特殊困難的缺乏勞動能力的繼承人,分配房產應當予以照顧;在離婚析產中,應當本著照顧子女和女方權益的原則分割房產。④權利義務一致原則,對被繼承人盡了主要扶養義務或者與被繼承人共同生活的繼承人,分配遺產時可以多分。由此,在房產足以分割的情況下,一般采取等額均分的方式進行分割,對于需要照顧的弱勢群體、盡到主要贍養義務的繼承人予以適當的多分。在房產“不足以分割”和“不能分割”的情況之下,分割時應按房屋的市場價(評估價)計算,取得房屋所有權的一方應當給予其他共有人相應價格補償。由于在棚戶區改造中,涉拆房屋的所有權人能夠置換面積更大的安置回遷房,因此,確定共有房屋的最終歸屬成為糾紛的焦點。本文認為可以依據以下幾點確定房屋歸屬:①共有人的戶籍落于該房屋地址中;②共有人在該房屋長期居住的;③與原房屋產權人共同生活且盡到主要贍養義務的共有人;④沒有別處住房的共有人;⑤共有人具有一定經濟支付能力。在同時滿足上述條件的共有人,應當優先考慮予以涉拆房屋的所有權。
(5)確立拆遷安置中共居人居住權的保障機制。由于棚戶區拆遷政策是以面積置換為主,出現“共居人員多、安置面積小”的特殊情況時,共居人的居住權保障問題成為一大癥結。根據《物權法》第42條的規定,征收個人住宅的,還應當保障被征收人的居住條件??杉?,居住權在拆遷安置中是應當予以保障的。居住權是因家庭關系而產生設定的權利,表現為居住權人因居住的目的對他人所有的房屋的使用權。第一,居住權具有人身性。這是因為居住權是基于婚姻、家庭關系而產生,主要是源于贍養、扶養和撫養的需要,往往是家庭成員的特有或應有的利益。第二,居住權不具有轉讓性。受居住權的目的和性質的限制,具有特定身份特征的權利是不可讓渡的。第三,居住權一般具有無償性,居住權人無須向房屋的所有人支付對價,不同于租賃行為和借用行為,是一種無須支付對價的無償行為。這種基于家庭關系產生的特殊物權,本文認為應當采取有限安置的原則進行對待,即設定有限條件界定一定范圍的共居人予以安置。具體條件可以設定為:①與房屋產權人為同一戶籍;②屬于產權人的直系親屬;③與產權人長期共同居住十年以上;④符合低收入家庭標準;⑤沒有其他住房。在符合這些條件的情況下,以家庭戶為單位予以安置較為合理。
(6)完善涉拆公房承租人變更制度。棚戶區改造中有相當一部分房屋屬于公有住房,在原承租人死亡之后,房屋承租人的變更成為突出問題。目前,關于公房管理方面沒有專門的部門法進行規范,建設部制定的《城市公有房屋管理規定》已經失效,仍在實行中的規范性法律文件是北京市人民政府《關于城市公有房屋管理的若干規定》。該文件第12條規定:“承租者外遷或死亡,原同住者要求繼續承租的,須經出租單位同意,并新訂租賃合同?!憊娑ㄖ脅⒚揮邢晗該魅飯簿尤擻Φ本哂心男┨跫僥苤髡歐課蕕某兇餿?。本文認為在實際操作中,申請變更公房承租人的須滿足以下基本條件:①原承租人死亡或外遷;②與原承租人為同一戶籍;③系原承租人的家庭成員;④與原承租人共同居住多年;⑤沒有其他住房。同時,在“共居成員多、房屋面積大”的情況下,平房可以家庭戶為單位采取分戶承租方式,樓房可以家庭戶為單位采取合租方式,以滿足更多的居住需求,從源頭上定分止爭。
三、化解棚戶區房產糾紛的銜接路徑
在棚戶區改造實踐中可以看出,要有效防范和化解棚戶區房產糾紛,不能單純依靠某個職能部門、某個調解組織的力量,需要整合相關部門的職能優勢,形成全方位、多渠道的訴求疏導與矛盾化解機制,為助推棚戶區發展、維護地區穩定構筑橫向聯動的工作網絡。
(一)拆遷部門的銜接路徑
拆遷部門負責棚戶區改造中核定涉拆房屋面積、確認拆遷安置對象、核算拆遷補償款、簽訂拆遷協議、選定安置房屋等重要工作。這種關系民生的職能特點促使拆遷部門成為了涉拆房產糾紛的匯聚地。因此,從源頭防范和化解涉拆房產糾紛,拆遷部門在職能上的有效銜接具有重要意義。
1.對于存在爭議的涉拆房產,拆遷部門堅持“先確權,后拆遷”原則。針對出現房屋權屬有爭議的房屋,首先拆遷部門應當不予以簽訂拆遷協議,并告知糾紛當事人先通過調解、訴訟等法律途徑,對涉拆房屋的權屬爭議進行確權之后方能拆遷。其次,待糾紛當事人拿到生效的法律文書之后,拆遷部門依據法律文書確定房屋權利人,才能與之簽訂拆遷協議。采取“先確權,后拆遷”的方式,能夠有效杜絕非房屋權利人非法獲取拆遷補償,防止涉拆房產糾紛的復雜化、擴大化。
2.利用欺詐手段簽訂拆遷協議的,拆遷部門應當及時撤銷拆遷協議。少數糾紛當事人為了實現拆遷利益最大化的目的,采取偽造遺囑、房屋析產協議書,或者假借委托名義,與拆遷部門簽訂拆遷協議的,拆遷部門發現后應當及時予以撤銷。利用無效法律文書簽訂拆遷協議的行為,必將侵害相關權利人的合法利益,造成不必要的經濟損失。對于情節嚴重的,拆遷部門還應當移交司法機關進行處理。
3.對于涉拆房屋的共居人,拆遷部門采取限制性條件審核的方式予以安置。在前一章節中,講述了共居人居住權保障的法理依據以及設定條件,此章節就不再贅述。在出現“共居人員多、安置面積小”的特殊情況時,如果籠統地將共居人排除在安置范圍之外,勢必造成對弱困群體生存居住權利的侵害,但是,將所有共居人都納入安置的范圍,容易產生有限房屋資源的濫用。因此,設定共居人的限制性條件,界定納入安置對象的范圍,是拆遷部門的職責所在。
(二)公證機構的銜接路徑
公證在棚戶區改造過程中具有獨特的法律保障功能,在引導和規范民事法律行為、證明和確認權利義務關系、保全和增強證據法律效力等方面發揮著重要的作用。在防范涉拆房屋糾紛中,通過公證制度確認繼承析產協議、離婚析產協議的合法效力,達到息訴止爭的效果。
1.辦理繼承析產公證。在涉拆房產糾紛中,被繼承人存在遺囑的情況下,由公證機構確認遺囑的合法性和有效性之后,為遺囑繼承人辦理公證。被繼承人沒有遺囑的情況下,通過調解促使法定繼承人達成析產協議的,由公證機構確認析產協議的合法效力之后,為法定繼承人辦理析產公證。通過公證有效介入,進一步規范被繼承人的房產向繼承人依法轉移的民事法律行為。
2.辦理離婚析產公證。夫妻雙方解除婚姻關系的,就涉拆房產達成析產分割協議的,可以申請辦理公證。公證機構就房屋的權屬情況、協議內容的合法性進行審查,審查通過后方可辦理離婚析產公證。通過辦理析產公證,進一步明晰家庭共同房產的歸屬問題,理順拆遷安置工作的啟動程序。
(三)房管部門的銜接路徑
房屋管理部門負責對棚戶區的房屋權屬管理、公房租賃管理。因此,在處理涉拆房產糾紛中,有關房屋權屬情況的核實、公房承租人的變更、共居人住房狀況的核實等重要工作,都需要房屋管理部門配合予以開展。
1.核實房屋權屬情況。關于涉拆房產的權屬性質、產權人或承租人的真實信息,取得權利的時間及方式,以及相關的附屬信息,除了參考當事人提供的證明材料,還需要與房管部門進行核實,以確認涉拆房屋權屬的真實情況,防止因虛假證明材料產生的無謂爭端。
2.受理公房承租人變更。涉拆公房的原承租人死亡的,共居人申請變更承租人發生爭議的,房管部門應當先行受理。當前法律規定的缺陷,對于變更公房承租人的條件沒有具體詳細的規定。因此,房管部門應當就申請人的共居時間、與原承租人的關系,以及實際住房狀況等條件作出明確的規定,以界定優先承租人的范圍,最終作出準予或不準予變更的決定。
3.核查共居人住房狀況。在“共居人員多、安置面積小”的特殊情況下,共居人向拆遷部門申請單獨安置的,應當提交由房管部門出具的無住房證明。因此,作為房屋管理部門應當核查共居人及其配偶名下的實際住房情況,在核實無房之后方能向申請人出具無房證明。
(四)人民法院的銜接路徑
向人民法院提起訴訟是化解涉拆房產糾紛的最后一道防線。在通過人民調解、行政干預等途徑無法徹底解決矛盾糾紛之后,當事人往往選擇訴訟途徑解決涉拆房產的爭議。其中,較為突出的有三大類型案件。
1.提起家庭析產訴訟。無論是繼承析產訴訟,還是離婚析產訴訟,主要的爭議焦點問題就是涉拆房屋的分割、歸屬問題。實務中,法院依據上述相關的法律規定,結合案件的實際情況,對于涉拆房屋的分割及歸屬作出判決。
2.請求變更房管部門決定。根據北京市高級人民法院《關于因直管公房租賃引發糾紛的受理問題的意見》的規定,一是直管公房承租人死亡后,承租人的共同居住人對政府公房管理部門或直管公房經營管理單位依職權變更直管公房承租人不服,可以提起行政訴訟;二是直管公房承租人或承租人的共同居住人認為符合直管公房租賃變更條件,請求政府公房管理部門或直管公房經營管理單位變更直管公房租賃關系,政府公房管理部門或直管公房經營管理單位不予變更產生糾紛,可以提起行政訴訟。因此,涉拆公房的承租人死亡,共居人申請變更承租人,對于房管部門作出的決定不服的,可以提起行政訴訟。
3.請求確認拆遷協議無效。在具體實務中,向人民法院申請確認拆遷協議無效的情形主要包括有:一是采取偽造遺囑、房屋析產協議書等欺詐手段簽訂拆遷協議的;二是采取假借產權人或承租人委托名義簽訂拆遷協議的;三是未經全體共有人協商一致,共有人之一私自簽訂拆遷協議的;四是非涉拆房產權利人與拆遷部門惡意串通簽訂拆遷協議的。在上述情況下,通過法院判決確認拆遷協議無效,依法保障涉拆房產權利人的合法權益。