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浙江体彩20选5论坛:關于推進行業性、專業性人民調解組織建設的思考

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体彩20选5复式计算器 www.kmdvf.com                                                               金建忠  陳珍珍                    湖北省司法廳基層工作處

    隨著我國經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整,思想觀念深刻變化,婚姻、家庭、鄰里等傳統民間糾紛居高不下,同時交通安全、醫療、征地拆遷、勞動爭議、環境?;?、物業管理等行業(領域)的糾紛逐年增多,且調處難度大,對經濟社會發展、社會秩序穩定產生諸多不利影響。如何推進行業性、專業性人民調解工作成為擺在我們面前的一道深刻的課題。為此,我們對2010~2012年6月全省行業性、專業性人民調解委員會(以下簡稱行業性、專業性調委會)建設情況進行了專題調研。
一、行業性、專業性調委會建設基本情況
湖北省行業性、專業性調委會建設始于2009年。2011年年初省委辦公廳、省政府辦公廳出臺《關于加強行業性專業人民調解委員會建設的意見》,隨后自上而下建立領導機構,并在相關行業(領域)主管部門設立工作室,基本形成由黨委政府統一領導,司法行政部門具體指導,相關職能部門對應協調管理的工作格局。2012年年初,省人民調解工作領導小組召開第一次全體會議,對全省行業性、專業性調委會建設進行再動員、再部署,極大地推進了行業性、專業性調委會的建設步伐。
(1)在調解組織建設方面。截至2012年6月,全省共建立專業性人民調解委員會1167個,其中建立聯合型調委會67個,醫療糾紛調委會231個,交通事故糾紛調委會152個,勞動人事爭議糾紛調委會144個,物業管理糾紛調委會62個,征地拆遷糾紛調委會50個,環境?;ぞ婪椎魑?4個,其他糾紛調委會417個。行業性、專業性調解組織已覆蓋全省17個市(州)的縣(市、區),有的還延伸至鄉鎮(街道)。
(2)在調解隊伍建設方面。截至2012年6月,全省行業性、專業性調委會共有人民調解員6117人,其中交通事故調解員858人,醫療糾紛調解員1277人,勞動爭議調解員676人,物業管理糾紛調解員266人,其他行業性、專業性調委會調解員3040人;其中專職調解員1876名,兼職調解員4241名。全省各級各類行業性、專業性調委會共聘請相關專業技術和法律專家庫人員4884名。
(3)在職能作用發揮方面。2010年至2012年6月,全省各級各類行業性、專業性調委會共受理矛盾糾紛90025件,其中勞動爭議糾紛17060件、征地拆遷糾紛28105件、環境?;ぞ婪?587件、道路交通事故糾紛25245件、物業管理糾紛4910件、醫療糾紛7166件、其他糾紛1952件;調解成功882245件,調解成功率98%;調解協議經司法確認的18005件,占20%;調解達成協議后當事人反悔訴至法院的僅78件。
二、行業性、專業性調委會建設面臨的困境
湖北省行業性、專業性人民調解工作雖然取得了明顯的成效,但也存在一些制約其發展且亟待解決的困難和問題。
(1)法律規定欠明確,調解性質模糊。行業性、專業性調委會是參照《人民調解法》第34條的規定設立的,其設立缺乏明確的法律規定;實踐中其調解范圍已大大突破人民調解的范疇,也在法律上甚至在行政規章上都還是空白;還有的行業性、專業性調委會直接將相關主管部門的負責人和工作人員選聘為調解委員或調解員,在發生糾紛時大員上陣開展調解工作,使其到底是人民調解還是行政調解難以區分,既模糊了行業性、專業性人民調解的性質,也給其帶來了一定的潛在風險。如何明確、規范行業性、專業性調解組織的地位、調解范圍等,都是立法亟待解決的問題。
(2)“第三方”特點不明顯,調解公信力面臨挑戰。從調查數據來看,全省1167個行業性、專業性調委會掛靠在行業主管部門的占59.01%,缺乏獨立性,有的甚至僅是以文件形式公布成立某某調委會。這種掛靠的行業性、專業性調委會,因為跟行業主管部門有千絲萬縷的聯系,或多或少地會讓人覺得它會偏向行業主管部門;更為突出的是行業性、專業性調委會的經費來源,雖然有的是市(州)、縣(市、區)財政負擔,但也有一部分是依靠行業主管部門支持,甚至有少數是由矛盾糾紛發生單位承擔,致使行業性、專業性調委會很難充分體現人民調解組織“第三方”特點,長此下去,難以不讓矛盾糾紛自然人一方對其調解的公正性持懷疑態度,調解的公信力受到極大挑戰。
(3)隊伍配備不合理,調解效果受影響。一方面行業性、專業性調委會對調解員的任職條件嚴格,其基本要求是:①政治立場堅定;②精通法律;③具有一定的相關行業專業知識;④有較強的群眾工作能力;⑤公道正派,熱愛人民調解工作。這種復合型人才在短期內很難滿足行業性、專業性調解工作的需求,從而出現事實上調解員整體素質偏低,不適應調解工作要求。另一方面調解員配比不合理,兼職調解員過多,主要精力不在此;專職調解員不足,疲于調解已經發生的糾紛,至于預防、減少矛盾糾紛發生的諸多基礎性工作則無力去做。統計顯示,我省行業性、專業性專職調解員僅占30.67%。
(4)工作經費不足,調解作用發揮受限?!度嗣竦鶻夥ā飯娑?,人民調解實行不收費制度,因而自身沒有創收能力;人民調解組織系群眾性自治組織,根據現階段的財政體制,人民調解組織所需的工作經費列入財政預算予以保障難度很大,往往只能依靠領導重視程度通過專項經費給予一定的保障,否則就會沒有工作經費;至于其他經費來源更難,現階段,由于諸多原因,想通過募捐等途徑獲得資金支持幾乎為零。無收費職能又無法完全獲得財政預算加之無其他經費來源,使得部分行業性、專業性調委會缺少工作經費,極大地限制了其作用的發揮。
(5)理賠保障不到位,調解協議履行難度大。一是強制責任保險制度不健全。目前,僅道路交通安全領域規定機動車必須強制購買交強險,其他相關特定行業(領域)基本未建立強制責任保險制度,在推行行業性、專業性調解工作過程中,也僅一小部分醫療機構對醫療責任事故進行了投保。二是基金制度未能建立。保險機構肯定是要賺錢的,為了最大限度地將有限的資金用于調解協議履行的理賠,我省有的地方曾嘗試在相關特定行業(領域)建立風險責任保證基金,但是,由于成立基金的條件非??量?,未能建立起來。強制責任保險金或風險責任保證基金不到位,責任事故發生后,有很大部分只能直接要求單位或者個人進行賠付,受經濟狀況的限制,單位和個人的抗風險能力較差,有的沒有能力進行賠付,從而增大了協議履行的難度。
三、推進行業性、專業性調委會建設的構想
實踐證明,推進行業性、專業性調委會建設黨委政府重視是根本,司法行政機關指導是保障,行業主管部門參與是前提,調委會獨立運作是基礎,保障有力是關鍵,發揮職能作用是目的。按照這一構想,下一步需從以下幾個方面予以完善。
(1)完善相關法規,盡快填補法律空白。一是盡快用部門規章來彌補。既然《人民調解法》中無明確規定,則應該盡快出臺部門或地方政府規章,用部門或地方政府規章對行業性、專業性調委會的組織形式、調解范圍等加以規范。二是積極推動地方立法。要積極爭取地方立法機構將行業性、專業性調委會建設納入立法范圍,出臺符合地方實際且可操作性強的行業性、專業性法律規范,待條件成熟時再修改、完善《人民調解法》。
(2)強化規范化建設,大力提升公信力。一要依法建立能獨立的、規范化運作的行業性、專業性調委會,只有這樣,才能確保調委會處于“第三方”位置,公平公正地開展調解工作;二要高標準建設調解陣地,既要規范建設調解陣地,還要有必要的防激化的設施;三要切實落實調解原則、調解范圍、調解程序、調解協議等制度;四要與其他矛盾糾紛調處手段之間建立起銜接、配合機制,通過給當事人落實低?;蚶丫戎日?,預防和減少矛盾糾紛的發生,降低矛盾糾紛的化解難度;通過糾紛移交,確保矛盾糾紛能及時、有效地化解,防止矛盾糾紛發生后出現無人管、踢皮球、久拖不決等現象;通過司法確認,提升人民調解的法律效力,提高調解協議的履行率。
(3)加強隊伍建設,提高調解水平。一是建立嚴格的準入制度。在遵循人民調解員基本任職資格的前提下,按照行業性、專業性調解組織的性質,明確調解人員學歷、經歷等具體任職條件,注重從政法部門退休人員、專業技術人員、大學畢業生以及“五老”(老黨員、老干部、老教師、老專家、老模范)中選聘,盡量避免直接從相關業務部門選用,以保證調解工作的公平、公正。二是建立嚴格的人民調解員等級認證制度??梢隕枇⑹紫?、一、二、三級人民調解等級,不同等級的人民調解員可以享受不同的政治、經濟待遇,以之調動調解員的工作積極性、提高自身的調解能力和水平的自覺性;要大力推行首席調解員制,首席人民調解員因其具有較高的素質,能夠提高當事人對人民調解的信任度,并在調解矛盾糾紛過程中起到“傳、幫、帶”的作用。三是建立嚴格的培訓制度。要在建立健全“四級”培訓網絡的基礎上,進一步加強與人民法院的溝通和協商,通過選聘人民調解員擔任人民陪審員、組織調解員觀摩庭審、調解經驗交流等方式,對調解人員不斷進行知識更新和業務能力培養,有效提高人民調解員隊伍的整體素質。四是建立嚴格的責任體系和激勵制度。有職業責任,才會有職業榮譽感,才能變工作壓力為工作動力;有激勵機制才能調動調解員工作的積極性,促進調解效率不斷提高,同時,也要建立相應的責任追究制度,以促使調解員嚴格要求自己,防止發生不作為、亂作為的情況。五是建立完整的調解咨詢專家庫制度。既要根據行業性、專業性的類型從當地選拔優秀的專業人員和法律工作者入庫,又要有效組織這些專家為當地的疑難復雜案件提供專業意見或調解建議,同時專家提供專業意見或調解建議應給予一定的報酬,讓專家能正常參與、協助調解工作。
(4)多方努力爭取,切實解決工作經費。突破工作經費瓶頸,是促進行業性、專業性人民調解工作發展的當務之急。一是將人民調解的經費納入政府預算。要認真落實《人民調解法》和財政部、司法部《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》(財行〔2007〕179號)等文件要求,切實將行業性、專業性人民調解工作經費納入同級財政預算,并建立合理的增長機制。二是多途徑籌集工作經費。應建立允許、鼓勵社會組織、個人通過捐贈的方式支持人民調解工作的制度,行業性、專業性調解組織可以通過廣泛深入 、靈活易行的方式進行宣傳,調動社會組織、個人通過捐贈方式充實工作經費;行業性、專業性調解組織可以接受業務主管部門甚至是相關單位的經費支持,但是經費必須通過政府授權司法行政機關統一收取后再按照各行業性、專業性調委會的業務需求進行分配,避免掛靠的調委會因為受經費資助而出現立場偏離問題。
(5)完善協議履行保障,力爭案結事了。一是建立健全強制責任保險制度。凡是能夠建立強制責任保險制度的特定行業(領域),都要建立本行業、本領域的強制責任保險制度,從而建立起行業性、專業性調解組織與保險公司之間相互銜接、相互促進的有效理賠機制。二是建立健全風險責任保證基金制度。在一些不能建立強制責任保險制度的特定行業(領域),司法行政機關要積極爭取黨委政府的重視、支持,創造條件建立風險責任保證基金制度以及行業性、專業性調解組織與基金會之間的良性運行機制。有關部門應加強對風險責任保證基金的監督,確保風險責任保證基金的安全。總之,要通過在相關特定行業(領域)建立健全強制保險制度或風險責任保證基金制度,形成責任機構或個人交納責任保險金或風險責任保證金,行業性、專業性調委會調解,責任保險金或風險責任保證基金賠付的理賠模式,切實抵御調解協議履行風險,力爭做到案結事了。